转变职能 提升效能 加快构建特种设备安全新格局
——在全国特种设备职能转变工作座谈会上的讲话
宋继红
（2015年8月26日）
经总局批准，我们在北京召开全国特种设备职能转变工作座谈会，主要任务是，通报“三大战役”阶段性进展，研究推进职能转变的改革措施，对下半年重点工作进行动员部署，加快构建特种设备安全新格局。
根据会议安排，我讲三方面的内容。
一、坚持真抓实干，打好“三大战役”
今年，总局党组科学研判、主动适应经济发展新常态，在全系统部署开展了电梯安全监管大会战、油气输送管道隐患整治攻坚战和燃煤锅炉节能减排攻坚战“三大战役”。经过全系统共同努力，“三大战役”已经逐渐形成声势，取得了一些实实在在的效果，得到了全社会广泛关注和认同。
一是在电梯安全监管大会战中，通过集中攻坚，各地共排查15年以上老旧电梯8.2万台，督促使用和维护保养单位自查电梯236.9万台，发现存在隐患的电梯11.1万台。其中，隐患已整改的7.9万台，停用5697台。另外，在构建长效机制方面，进一步加强法规标准体系建设，建立电梯综合治理制度，推行电梯安全责任保险，全国已有6个省（自治区）开通了电梯应急专用呼叫号码，多个城市建成并运行电梯应急处置服务平台。
二是在油气输送管道隐患整治攻坚战中，探索推进安全隐患整治长效机制建设，形成了《压力管道安全监察规定（征求意见稿）》，加大了相关安全技术规范和标准的制修订工作力度，成立了质检总局压力管道安全技术中心，为攻坚战提供技术支撑。各地质监部门按照总局要求，积极动员部署，结合实际制定本地工作方案，大力推进油气输送管道检验检测和风险评估工作。
三是在燃煤锅炉节能减排攻坚战中，进一步加大协调力度，配合发展改革委研究起草推广高效锅炉、锅炉节能改造等文件，将燃煤锅炉节能减排攻坚战中的在用燃煤工业锅炉能效普查工作列为重点节能措施，纳入省级人民政府节能目标责任评价考核指标。
通过扎实推进“三大战役”，特种设备各项工作进展顺利，特种设备事故总体处于较为平稳的态势。上半年，全国共发生特种设备事故（含相关事故）96起，死亡94人，同比事故起数减少3起、下降3.03%，死亡人数增加1人、上升1.08％，没有发生重、特大特种设备事故。
二、坚持创新发展，推进监管改革
今年是特种设备安全监管60周年。60年来，为了适应不断变化的安全形势，我们不断总结经验，始终以改革创新的精神，推进特种设备安全监管改革。一是不断深化行政许可改革。确定了“减少、合并、下放、高效”的基本原则，拟定了《特种设备行政许可项目和实施主体》，正式向国务院审改办提出了取消、下放行政许可项目的意见，解决许可项目过多、过细、过繁、把关作用不明显的问题。二是持续探索检验工作改革。相继发布了《关于改进和加强特种设备检验工作提升检验能力的指导意见》(国质检特〔2010〕593号)、《特种设备检验检测机构整合试点方案》（国质检科〔2015〕86号）等文件，提出了规模化专业化社会化的改革思路，启动了中国特检集团的组建工作，检验机构整合取得了阶段性成果。三是全面推进电梯安全监管改革。总结广东电梯监管方式改革成果和经验，制定了全面深化电梯安全监管改革创新的方案，明确了6项改革措施，并将电梯安全监管大会战与构建电梯安全监管长效机制相结合，逐步形成多元共治的电梯安全监管长效机制。
经过多年来的改革创新，我们逐渐探索出一条适合中国国情的特种设备安全监管道路，但随着经济社会不断发展，特种设备安全监管深层次的矛盾和突出问题日益凸显，我们提出的“三个不适应”问题仍然存在，即特种设备安全状况和监管水平与广大人民群众日益增长的质量安全需求不适应、特种设备安全监管和检验力量与设备快速增长的客观需要不适应、特种设备监管方式与市场经济条件下安全节能工作的需要不适应，这些问题必须通过加快推进改革加以解决。近年来，虽然总局及各地都一直在积极研究探索，但由于特种设备安全监管改革缺乏总体设计，各地在改革进程中出现一些认识不统一、步调不一致等问题。为进一步明确改革方向，指导各地有效有序推进改革，总局多方调研，历时两年，几经修改，制定完成了《特种设备安全监管改革顶层设计方案》。下面，我把顶层设计方案的总体情况向大家作一个介绍。
（一）制定顶层设计方案的总体思路。
一是适应全面深化改革需要。十八届三中全会提出全面深化改革、十八届四中全会提出全面依法治国，以及党中央、国务院提出的适应经济发展新常态、加快政府职能转变的要求，这都要求我们积极落实改革部署，加快推进特种设备安全监管改革，切实解决特种设备安全监管工作存在的深层次矛盾和突出问题。
二是坚持成功实践经验。我国特种设备安全监管工作经过60年的不断发展、完善，对于规范特种设备生产、经营、使用和检验检测，加强特种设备安全管理，保障人民群众生命和财产安全，发挥了重要作用。特别是质检总局成立以来，推动了《特种设备安全法》等法律法规颁布实施，建立了全过程安全监管制度，完善了六大工作体系，培育了监察和检验两支队伍，特种设备安全状况持续好转。实践证明，特种设备安全监管制度是基本成熟并行之有效的，对于这些成功经验我们必须坚持。
三是借鉴发达国家成熟做法。在顶层设计方案的编制过程中，我们充分研究论证了欧美等发达国家的特种设备安全监管及检验工作方式。在产品准入方面，欧盟的基本做法是由政府制定统一的市场规则和设备安全技术基本要求、政府授权的技术机构（检验机构）实施准入，政府对企业、产品和技术机构进行监督；美国、加拿大则是由社会组织制定企业的行为准则和产品的技术要求并实施评价，联邦、各州、省政府根据事权对评价结果予以采信并实施准入。在检验机构方面，欧盟是能力评定加政府授权，机构大多属于第三方性质；美国加拿大是政府检验机构从事一部分公共性强的设备检验，其余由保险公司机构和企业自检机构来完成。不论是在欧盟还是美国加拿大，其共同特点就是技术机构或者社会组织是市场准入的主导，政府除对一部分公共性很强的设备直接实施检验检查外，主要工作是制定规则和实施监督。这些发达国家的成熟做法，为我们特种设备安全监管改革提供了开阔的思路。
四是充分运用战略思维与系统思想。特种设备安全监管改革是一项系统工程，涉及企业、监察机构、检验机构、行业协会、社会公众等不同主体，涉及国家、省、市县等不同层级，涉及体制、机制、法制等不同层面，既涉及长期规划又涉及当前工作，必须综合运用战略思维和系统思想，正确处理好战略目标与近期目标的关系，整体推进与重点突破的关系，充分考虑中国国情、地区差异等因素，合理选择改革的时机、模式和路径，力求积极稳妥推进。
（二）顶层设计方案的主要内容。
顶层设计方案系统分析了改革的必要性，总结了60年来特种设备安全监察所取得的成绩，指出了在经济发展新常态下，特种设备安全与节能工作存在的差距和面临的新情况新问题，提出了指导特种设备安全与节能监管改革的核心价值理念、工作方针和指导思想，阐明了到2017年的近期目标和到2020年的战略目标，并明确要在依法治特的框架下，推动特种设备安全与节能监管改革工作在法治轨道运行。
顶层设计方案分别从落实企业主体责任、改革创新监管模式、增强服务发展能力、深化检验工作改革、发挥社会力量作用方面，理清了企业、监管部门、地方政府和行业部门、检验机构、社会力量的职责边界，提出了行政许可和检验工作等改革创新的工作思路。从加强组织领导、完善政策措施、开展动态评估、注重宣传引导四个方面，提出了保障措施，重点强调了要细化改革方案，加强沟通协调，制定科学可行的改革路线图和时间表，确保改革有序进行。
（三）顶层设计方案中的几个重点问题。
第一，关于改革的核心价值理念。顶层设计方案将风险管理和分类监管的理念贯穿始终，主要是根据特种设备的公共性实施基于风险的分类监管。对于公共性较强的，在落实企业主体责任的前提下，更好地发挥政府作用；对于其他特种设备，更好地运用市场机制。按照“简政放权、放管结合、优化服务”的总原则，积极推进职能转变，创新安全监管，实施多元共治，构建起“放、管、治”三位一体的质量安全提升新格局，建立中国特色特种设备安全治理体系，推进治理能力现代化。
第二，关于改革的目标。顶层设计方案分别提出了2017和2020年两个阶段的工作目标。到2017年，主要是要完成当前较为迫切且具备条件开展的具体工作，包括建立权力清单和责任清单、推进行政许可和检验改革、推动相关法律法规修订等；到2020年，主要是提出了建立以多元共治为特征、以风险管理为主线的中国特色特种设备安全治理体系的战略目标。需要强调的是，我们特种设备安全工作的目标已经从原来的保障安全的单一目标，转变成现在的保障安全、促进发展、服务民生的三重目标。因此，在我们的改革措施中，也相应地增加了很多促进产业发展、搭建公共服务平台包括“96333”电梯应急处置平台建设等工作内容，大家一定要统一思想，转变工作理念，争取在全面深化改革的大背景下，使我们的特种设备安全工作有更大作为，得到更多的理解、重视和支持。
第三，关于行政许可改革。行政许可改革主要是根据设备的风险和公共性等因素，在借鉴发达国家先进经验，充分考虑我国国情的基础上，从生产环节和使用环节分类推进的。对生产环节，按照企业对产品质量负主责、政府作为多元共治一方实施科学监管的原则，改变由政府主导的单一许可准入方式，逐步转为以下三种方式，即政府制定统一要求保留的少量必要的行政许可、检验机构实施监督检验的产品市场准入以及行业自律三种分类准入方式；对使用环节，主要是明确使用登记为使用许可，分类改革现有的使用登记制度，进一步强化属地责任。
第四，关于检验工作改革。检验工作改革主要是按照检验性质、领域分类推进的，在顶层设计方案中改革了现有的制造、安装监检制度，调整了监督检验的范畴和收费政策，对定期检验的项目、周期等依据风险程度进行了重新划定，明确了特检机构规模化专业化社会化的改革方向。需要特别说明的是，鉴于特种设备涉及公共安全，在当前我国社会诚信体系未完全建立、社会法制意识亟待提升的背景下，尚无法完全依靠企业自主落实安全主体责任，特种设备检验还不能实行完全的市场化，应该通过更好地发挥政府作用以及积极发挥市场在配置特种设备检验资源中的基础性作用，逐步有限有序地放开检验市场。
第五，关于技术检查机构。在优化监管体制部分，我们创造性地提出了探索建立安全监察、技术检查与行政执法相结合的安全监管制度，其核心就是设立技术检查机构。特种设备安全监管工作具有很强的专业性与技术性，技术检查机构是安全监察机构的技术支撑，二者形成有机整体，不可拆分。技术检查机构的设立，在国家、省、地市层面，就是使用现有特检机构的编制设立；在设备数量较多的区县层面，也可以使用“二合一”“三合一”后补充的大量行政编制设立。在顶层设计方案中，我们把技术检查机构的职能定位进行了明确阐述，主要从事使用许可（使用登记）相关的技术检查，包括设备登记前的技术检查和使用中的技术检查。此外，还从事鉴定评审、检验质量抽查、安全技术研究、事故调查分析等。技术检查机构的设立，其目的是保持安全监察工作的完整性，并切实落实属地监管责任。我们认为，在当前检验集团的整合过程中，各地应先考虑技术检查机构的设立问题，这个问题解决了，再进行整合。要整合的是经营性的检验任务，而不是当前检验机构的全部任务。目前甘肃按照顶层设计方案进行了积极探索，先行先试设立了技术检查机构，得到了省编办的全力支持，为我们推动改革提供了宝贵经验。
第六，关于发挥社会力量作用。发挥社会力量作用是构建“放、管、治”三位一体质量安全提升新格局的重要组成部分，这是我们当前参与国家治理中相对薄弱的环节，与发达国家差距较大。我们提出采集行业协会评价结果、培育规范团体标准制定、加强行业自律和诚信体系建设等，就是要充分发挥行业协会的自律管理作用。另外，要大力提高社会公众的参与意识，发挥舆论监督作用，真正做到社会共治。
顶层设计方案已经制定完成，下一步关键是将顶层设计转化为具体措施。再好的规划设计，最终离不开一步一步脚踏实地地真抓实干。改革从来都不会一帆风顺、一蹴而就，只有通过不懈努力，坚持“一张蓝图绘到底”，顶层设计方案才能最终开花结果。总局和各级地方质监部门要运用战略思维与系统思想，进一步加强组织领导，落实具体措施和配套政策，抓紧制定详细的路线图和时间表，按照时间节点要求，重点落实，加快推进。通过宣讲、座谈、研讨等形式，开展广泛宣传，让基层尽快理解顶层设计方案的主要精神，充分调动大家的积极性、主动性，投入到顶层设计方案规划的建设中。
三、坚持稳中求进，狠抓工作落实
年初工作会议上，我们提出要坚持依法治特，严守安全底线，打好三大战役，着力推动改革，加强基础建设。这些工作，年初已经做了部署，这里不再重复。在此，我主要就当前几项重点工作和改革举措，再强调几点。
（一）全力打赢“三大战役”。
今年上半年，全国安全生产形势依然非常严峻，特种设备安全形势也不容乐观。年初，总局党组部署在全系统开展电梯安全监管大会战等“三大战役”，现在看来，总局党组的部署具有高度的战略性与前瞻性，全系统一定要充分认识到开展“三大战役”的必要性和紧迫性，将思想统一到总局党组的决策部署上来，全力打赢“三大战役”。一是要加强领导，协调相关部门齐抓共管。要继续积极争取地方政府的大力支持，多请示，多汇报，主动协调相关部门，加强部门联动，共同推进工作进展。二是要突出重点，全面推进隐患排查治理。要认真梳理、分析“三大战役”中发现的隐患，突出工作中的重点和薄弱环节，强化风险管理，全面开展隐患排查，力求整治工作取得实效。三是要夯实基础，强化设备本质安全。要进一步完善法规标准体系，借各级政府高度重视安全生产的契机，加快压力管道等法规标准的制修订工作，启动电梯安全条例起草调研，制定相关安全技术规范，明确基本安全要求。
（二）加大隐患排查力度。
今年7月以来，全国相继发生多起电梯事故，引起社会广泛关注。8月12日，天津滨海新区发生危险品仓库爆炸事故，造成114人死亡，这起事故虽然不属于特种设备事故，但仍然为我们今后的工作敲响了警钟。“8.12”事故发生后，特种设备局积极行动，认真贯彻落实《质检总局关于切实做好安全生产工作的通知》《质检总局关于深入开展危险化学品和易燃易爆物品安全专项整治的紧急通知》等工作要求，在全系统全面开展了安全生产大检查，并积极协调指导天津市市场监管部门，组织抢修泰达医院受损的锅炉和电梯，保障伤员抢救工作。下一步，要认真贯彻落实习近平总书记、李克强总理关于安全生产工作重要指示批示精神，按照国务院安委会的统一部署，全面开展大检查、大排查，深化电梯、游乐设施、压力管道及压力容器等重点行业领域专项整治，突出对中小学校、幼儿园等人员密集场所、油气罐区、油气输送管道等重点部位以及近期重特大事故暴露出的问题开展检查，堵塞管理漏洞，强化源头治理，有效防范和坚决遏制重特大事故发生。
（三）做好媒体应对宣传。
7月26日，湖北荆州发生电梯吃人事故，央视等多家媒体持续进行了报道，引起社会普遍关注，已经从一起事故演变成一起危机事件。在这起危机事件媒体应对过程中，我们深切体会到做好媒体应对宣传工作的重要性，不客气地讲，特种设备局比湖北省局还要紧张。这起危机事件如果应对的好，就可以化危为机，不仅能争取社会的理解支持，甚至能借势做成很多原来我们推不动的工作，比如电梯安全条例的出台，多元共治格局的形成，与安委办达成共识并促成发文，特种设备纳入安全生产重点行业领域等。但如果应对不好，则很有可能演变成当年的三聚氢胺事件，发生系统性风险，给我们整个特种设备安全事业造成致命性的打击。所以，我们一定要密切关注媒体报道的动向，主动加强与媒体沟通。一是要主动配合，寻求理解。对主流媒体的采访，要持积极配合的态度，通过良好沟通合作，建立互相信任感，寻求媒体的理解，真实客观报道。二是要先入为主，正面引导。积极向媒体介绍全面情况，进行正面宣传和引导，防止以点盖面、以偏概全。三是要专家互动，注重效果。回应媒体的口径，要注意身份和角色，适当发挥专家作用，与我们互动，取得更好效果。四是要以静制动，把控火候。加强舆情监测，科学分析舆情动态，内紧外松，不要过度反应，始终保持适度关注，采取针对性措施。
（四）稳步推进两项改革。
行政许可改革和检验机构整合是中央全面深化改革的明确要求，也是总局六大改革任务中的重点工作，我们一定要统筹谋划，主动作为，加快推进安全监察职能转变。一是主动推进行政许可改革。要按照中央对于行政审批改革的总体要求，依据顶层设计方案的思路，加大简政放权力度，继续取消、合并、下放行政审批项目，主动推进行政许可改革。要按照《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发[2015]31号）要求，研究调整鉴定评审为技术性服务，争取财政经费支持，力争将相关费用纳入部门预算。二是积极稳妥推进检验工作改革。要密切关注国家关于事业单位分类改革的总体要求，充分研究改革中出现的问题，把握规模化专业化社会化的发展方向，积极稳妥推进特种设备检验工作改革。要加快修订《特种设备检验机构核准规则》，充分调研各地情况，积极争取人事、财税等相关配套政策，加大检验机构整合工作力度，不断提升特检高技术服务的专业能力和核心竞争力，使监管要求和当前的改革方向相适应。
（五）加强队伍作风建设。
习近平总书记指出，要“以作风建设新成效汇聚起推动改革发展的正能量”。目前，我们已经进入全面深化改革的攻坚期，面对更加复杂的形势和改革难题，需要全体干部凝心聚力，进一步加强队伍作风建设，让作风建设成为推进全面深化改革新的驱动力。一是要进一步增强改革创新意识。在改革发展的关键时期，面对的风险考验更多，担子更重。要有更强的担当精神，坚持原则、认真负责，敢闯、敢干、敢担当，敢抓、敢管、敢负责，用更加过硬的作风，放开手脚去实现改革发展的新突破。二是要进一步加强队伍作风建设。要牢固树立为民务实清廉的良好形象，继续弘扬“四特”精神，充分认识我们面临的事故风险、工作风险和队伍风险，按照抓业务抓队伍“两手抓”、管行业管行风“一岗双责”的要求，抓好各项工作。三是要进一步增强重自律、讲规矩的自觉性。今年“三大战役”的时间紧、任务重，大多数省市均按照要求，较好地完成了各项任务，但也出现了极个别地区，工作开展拖拉，任务进展缓慢的现象。各地要进一步增强重自律、讲规矩的自觉性，牢固树立大局意识和全局观念，贯彻执行总局的工作部署，确保令行禁止。
面对新的形势、任务和挑战，特种设备安全监管任务要求高，任务重，责任大，我们要在总局党组的领导下，不断转变工作理念，坚持创新发展、真抓实干、稳中求进，更加有序地推进特种设备事业改革发展，为经济社会持续健康发展作出新的更大贡献。
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